案例回放

某省政府采购中心受采购人委托，就电梯监督抽查项目拟采用单一来源方式采购。单一来源采购的对象为该省特种设备研究院。

 

该项目单一来源采购征求意见公示中的专家论证意见认为，可以单一来源采购有三个方面的原因：（一）电梯监督监督抽查工作是城市公共安全工作的重要组成部分。电梯安全切实关系广大人民群众的人身安全，电梯安全工作是城市公共安全工作的重要组成部分。（二）电梯监督抽查工作由于其特殊性和专业性对供应商有极高的要求。（三）该省研究院资质和综合实力能够满足本项目的各项要求，是本地唯一的大型检测机构，是政府事业单位。

 

该项目征求意见公示后，A、B两家公司提出异议，以实名书面形式将意见反馈至当地财政部门和采购单位。

 

A公司在反馈意见中称该省特种设备研究院应当回避，理由主要有三点：

 

一是该省特种设备研究院与采购人存在利益上的利害关系，难于保证政府采购活动公平进行。首先，该省特种设备研究院与采购人有隶属关系，是采购人的二级预算单位；其次，电梯检验质量监督抽查项目是对该省特种设备研究院工作质量的监督抽查，与研究院有直接利害关系；再次，该省特种设备研究院与采购人有利益关系，采购人在类似项目中已明确并作出不得参与投标的决定。

 

二是本项目招标文件中的“电梯制造安装质量监督抽查项目”的检验内容与该省特种设备研究院有直接利害关系。本项目采购的内容之一就是对“电梯制造安装质量”监督抽查。而该省特种设备研究院是该地区唯一的一家电梯监督检验机构。

 

三是该省特种设备研究院与采购人有利益关联，该省研究院不得参与投标。

 

B公司认为，该省特种设备研究院不得作为单一来源供应商，理由有四点：

 

一是拟定供应商不具备唯一性；二是采购人和该省特种设备研究院之间存在上下级的利害关系，应当回避；三是该省所有电梯的监督检验工作原本就由该省特种设备研究院负责，现抽查工作又交由其负责，属于既当“裁判员”又当“运动员”；四是限定本地单位违反了国家法律和政策规定，属于典型的“本地保护”。

 

当地财政部门收到A、B公司的书面意见后，就该项目的情况进行调查。财政部门处理、解释后，A 、B公司撤回了意见书。

问题引出

1. 该省特种设备研究院是采购人的下属事业单位，双方存在隶属关系，是否应当回避？

 

2.该省特种设备研究院已经参加了本项目前期采购，能否“自己抽查自己”？

 

3. 该省特种设备研究院作为该省级唯一的综合性检测机构和为政府提供公共服务项目的事业单位，可否作为单一来源供应商？

 

4. 将该省特种设备研究院作为政府采购供应商，是否存在“本地保护”的问题？

专家点评

在本案例中，A、B公司认为该省特种设备研究院应回避没有法理依据。

首先，《政府采购法》规定，在政府采购活动中，采购人员及相关人员与供应商有利害关系的，必须回避；供应商认为采购人员及相关人员与其他供应商有利害关系的，可以申请回避。关于回避主体的规定，就采购人而言，是指采购人的采购人员，而非指采购人。其次，《政府采购法实施条例》明确了“利害关系”的五种情形，“利害关系”中并不包含采购单位与供应商的关系。

 

另外，按照中央改革的要求，二类事业单位经费来源从以直接拨款为主到以购买服务为主，是一个巨大的进步。如果相关单位如该省交通、卫生、防疫、环保等部门下属事业单位均必须回避当地的政府采购活动，政府采购公开、公平、公正的立法宗旨就无从谈起，我国事业单位分类改革的基础就成空中楼阁，完全违背了我国政府购买公共服务的改革方向。

 

关于A、B公司提出的，该省特种设备研究院参与了前期项目法定检验，能否参与后期监督抽查项目问题。该省特种设备研究院应属于《政府采购法实施条例》第十八条规定的情形，该省特种设备研究院已经参加了本项目采购内容之一的“电梯制造安装检验”，该行为应属于为采购项目提供“检测等服务”，如果现在再参加“电梯制造安装”监督抽查的话，就会存在该项目的“检测等服务”和对“检测等服务”进行抽检监督的提供者都为同一供应商。《政府采购法实施条例》第十八条规定，“单位负责人为同一人或者存在直接控股、管理关系的不同供应商，不得参加同一合同项下的政府采购活动。除单一来源采购项目外，为采购项目提供整体设计、规范编制或者项目管理、监理、检测等服务的供应商，不得再参加该采购项目的其他采购活动”。从另一个侧面再次明确了该省特种设备研究院作为单一来源采购项目供应商，完全可以为采购项目提供包括前期设计、中期管理、后期检测、期后检查等全流程服务。

至于“本地保护”的问题，由于该项目并非公开招标项目，也不是必须允许企业作为供应商参与竞争，因此，B公司的这个反馈意见不成立。

那么，本案例中的该省特种设备研究院能否作为该项目的单一来源供应商？《政府采购法》第三十一条、《政府采购法实施条例》第二十七条规定，“公共服务项目具有特殊要求”，可以进行单一来源采购。按照党中央、国务院关于大力推进政府购买公共服务改革的政策要求，之前主要由事业单位提供的公共服务项目，按照改革推进进度，可以逐步由政府直接拨款转为单一来源采购（财政部门依法审批后执行），如果条件成熟，也可以采取公开招标采购方式。在事业单位提供公共服务的前提下，单一来源公共服务项目的供应商可以具有充分的竞争，不需要具有唯一性。不仅如此，按照部委要求，转企事业单位如当前实力较弱，在公开招标采购中无法与其他社会组织竞争，也可以考虑过渡期内进行单一来源采购，以增强相关单位承接能力。

 

因此，A、B公司曲解了法规规定，该省特种设备研究院在相关项目的政府采购活动中不仅不存在应当回避的情形，而且按照《政府采购法》第三十一条、《政府采购法实施条例》第二十七条以及财政部中央编办《关于做好事业单位政府购买服务改革工作的意见》的规定，该省特种设备研究院可以直接作为单一来源采购的供应商。下一步，有关行政主管部门还应积极支持公益二类事业单位竞争性的参与政府购买服务，更好的增强事业单位的活力和公共服务能力，促进事业单位的分类改革和转型发展。

 

综上，如果该公共服务项目不履行政府采购程序，直接委托给事业单位，则属于规避政府采购，违反《政府采购法》的相关规定。另外，如果该公共服务项目直接将预算拨付给该事业单位，就不是《政府采购法》的范畴，完全不存在规避的基础，他就是采购方。该公共服务项目在一定期限内采取单一来源采购方式并逐步推进竞争性采购，符合政府采购法规和中央事业单位分类改革的规定和要求。

法规链接

《政府采购法》

 

第五条 任何单位和个人不得采用任何方式，阻挠和限制供应商自由进入本地区和本行业的政府采购市场。

 

第十二条 在政府采购活动中，采购人员及相关人员与供应商有利害关系的，必须回避。供应商认为采购人员及相关人员与其他供应商有利害关系的，可以申请其回避。

 

前款所称相关人员，包括招标采购中评标委员会的组成人员，竞争性谈判采购中谈判小组的组成人员，询价采购中询价小组的组成人员等。

 

第三十一条 符合下列情形之一的货物或者服务，可以依照本法采用单一来源方式采购：

 

（一）只能从唯一供应商处采购的；

 

（二）发生了不可预见的紧急情况不能从其他供应商处采购的；

 

（三）必须保证原有采购项目一致性或者服务配套的要求，需要继续从原供应商处添购，且添购资金总额不超过原合同采购金额百分之十的。

 

《政府采购法实施条例》

 

第九条 在政府采购活动中，采购人员及相关人员与供应商有下列利害关系之一的，应当回避：

 

（一）参加采购活动前3年内与供应商存在劳动关系；

 

（二）参加采购活动前3年内担任供应商的董事、监事；

 

（三）参加采购活动前3年内是供应商的控股股东或者实际控制人；

 

（四）与供应商的法定代表人或者负责人有夫妻、直系血亲、三代以内旁系血亲或者近姻亲关系；

 

（五）与供应商有其他可能影响政府采购活动公平、公正进行的关系。

 

供应商认为采购人员及相关人员与其他供应商有利害关系的，可以向采购人或者采购代理机构书面提出回避申请，并说明理由。采购人或者采购代理机构应当及时询问被申请回避人员，有利害关系的被申请回避人员应当回避。

 

第十八条 单位负责人为同一人或者存在直接控股、管理关系的不同供应商，不得参加同一合同项下的政府采购活动。

 

除单一来源采购项目外，为采购项目提供整体设计、规范编制或者项目管理、监理、检测等服务的供应商，不得再参加该采购项目的其他采购活动。

 

第二十七条 政府采购法第三十一条第一项规定的情形，是指因货物或者服务使用不可替代的专利、专有技术，或者公共服务项目具有特殊要求，导致只能从某一特定供应商处采购。

 

《国务院关于在市场体系建设中建立公平竞争审查制度的意见》

 

2.商品和要素自由流动标准。

 

（1）不得对外地和进口商品、服务实行歧视性价格和歧视性补贴政策；

 

（2）不得限制外地和进口商品、服务进入本地市场或者阻碍本地商品运出、服务输出；

 

（3）不得排斥或者限制外地经营者参加本地招标投标活动；

 

（4）不得排斥、限制或者强制外地经营者在本地投资或者设立分支机构；

 

（5）不得对外地经营者在本地的投资或者设立的分支机构实行歧视性待遇，侵害其合法权益。

 

《关于做好事业单位政府购买服务改革工作的意见》

 

三、主要措施

 

（一）推行政府向公益二类事业单位购买服务。2020年底前，凡是公益二类事业单位承担并且适宜由社会力量提供的服务事项，应当将财政拨款改为政府购买服务，可以由其行政主管部门直接委托给事业单位并实行合同化管理。其中，采取直接委托购买服务项目，属于政府采购集中采购目录以内或者采购限额标准以上的，通过单一来源采购方式实施；已经采用竞争性购买方式的，应当继续实行。政府新增用于公益二类事业单位的支出，应当优先通过政府购买服务方式安排。积极推进采用竞争择优方式向事业单位购买服务，逐步减少向公益二类事业单位直接委托的购买服务事项。